“โครงสร้างรัฐบาล”แบบไหนจูงใจให้เกิดรัฐประหาร?
กองทัพจะตัดสินใจก่อรัฐประหารหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับโอกาสชนะกับผลได้หลังการรัฐประหาร ภายใต้โครงสร้างรัฐบาลที่รวมศูนย์อำนาจ โอกาสชนะของกองทัพจะต่ำ แต่ผลได้จะสูง แต่ในรัฐบาลที่กระจายอำนาจ โอกาสชนะของกองทัพจะสูง แต่ผลได้จะต่ำ ซึ่งการชั่งน้ำหนักจึงเป็นแกนหลักในการตัดสินใจของกองทัพ
……….
ข้อมูลทางสถิติชี้ให้เห็นว่า ในช่วงปี 1950-2009 ประเทศต่างๆ จำนวนถึง 95 ประเทศในโลกที่เกิดความพยายามในการก่อรัฐประหาร (Coup d’etats) ขึ้นอย่างน้อย 1 ครั้ง โดยผลของการรัฐประหารนั้นแตกต่างกันไป มีทั้งที่อยู่ได้ยาวนานอย่าง Muammar al-Gaddafi ของ Libya ถึง 42 ปี และมีทั้งการรัฐประหารใน Bolivia 11 ครั้งหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ซึ่งอยู่ได้สั้นๆ เฉลี่ยเพียงครั้งละ 11 เดือนเท่านั้น
งานวิจัยเกี่ยวกับการรัฐประหารส่วนใหญ่สรุปตรงกันว่า ปัจจัยทางด้านสถาบัน เช่น ความยากจน ความเหลื่อมล้ำ ความแตกต่างทางชาติพันธุ์ หรือประสิทธิภาพของรัฐ ล้วนแต่ไม่มีผลต่อการเกิดรัฐประหารทั้งสิ้น ขณะที่งานวิจัยอีกกลุ่มเล็กๆ จำนวนหนึ่งก็พยายามชี้ให้เห็นว่า สาเหตุของการเกิดรัฐประหารนั้นมีความสัมพันธ์กับงบประมาณทางการทหาร (ดูอะไรคือ “ราคา”ของการ(ไม่ถูก)ยึดอำนาจ?) ทั้งนี้ส่วนหนึ่งน่าจะมาจากการตัดสินใจทำรัฐประหารกระทำโดยคนส่วนน้อยของสังคม เช่น ชนชั้นนำ (Elites) หรือกองทัพ (Military) จึงไม่ได้มีปัจจัยเชื่อมโยงกับโครงสร้างทางสถาบันที่ส่งผลกับคนส่วนใหญ่ของสังคม
“การรัฐประหารและยึดอำนาจโดยรัฐบาลทหารในประเทศ Mali” (ที่มาของภาพ)
……….
Jia and Liang (2012) ตั้งคำถามที่น่าสนใจว่า เพราะอะไรบางประเทศจึงเกิด(หรือพยายามจะก่อ)การรัฐประหารบ่อยกว่าในบางประเทศ โดยพุ่งเป้าไปที่ความแตกต่างของ “โครงสร้างของรัฐบาล” (Government Structure) ซึ่งในที่นี้ พวกเขาหมายถึงความแตกต่างในเรื่องของการกระจายอำนาจ (Decentralization) ว่าเป็นปัจจัยที่มีผลต่อความเสี่ยงในการเกิดรัฐประหารหรือไม่
แบบจำลองของ Jia and Liang (2012) มีผู้เล่น (Players) 3 ราย ได้แก่ รัฐบาลกลาง (Central Government; C) รัฐบาลท้องถิ่น (Local Government; L) (เช่น เทศบาล อบจ. หรือ อบต.) และกองทัพ (Army; A) งบประมาณของรัฐจะถูกควบคุมโดยรัฐบาลที่มีโครงสร้างสองระดับ (Two-Layer Government) คือรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่น โดยกำหนดให้รัฐบาลทั้งสองระดับถือครองงบประมาณในสัดส่วน s และ (1-s) ตามลำดับ จากมูลค่างบประมาณที่มีทั้งหมด (Y) พูดอีกอย่าง s ก็คืออำนาจโดยเปรียบเทียบ (Relative Power) จากการกระจายอำนาจระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นนั่นเอง โดยถ้า s มีค่ามาก หมายความว่า รัฐบาลมีการรวบอำนาจไว้ที่ศูนย์กลางมาก ขณะที่ถ้า s มีค่าน้อย ก็จะหมายความว่า รัฐบาลมีการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นมาก
ทฤษฎีเกม (Game Theory) สามารถนำมาใช้วิเคราะห์กระบวนการรัฐประหารได้ โดยสามารถเขียนเป็นแผนภาพเกม (Game Tree) ได้ตามรูปที่ ๑ แกนนอนคือระยะเวลา ซึ่งถูกแบ่งออกเป็น 3 ช่วง ได้แก่ [1, 2, 3] ในช่วงที่ 1 กองทัพ (A) จะเลือกระหว่างการทำรัฐประหาร (coup) กับอยู่ภายใต้อำนาจรัฐบาลกลางต่อไป (subordination) ซึ่งถ้าเป็นกรณีหลังจะไม่มีอะไรเกิดขึ้น (Peace) แต่หากเป็นทางเลือกแรก การทำรัฐประหารจะมีโอกาสเกิดสองทางคือ ล้มเหลว (fail) ซึ่งรัฐบาลกลางจะดำรงอยู่ต่อไป (Central government remains) กับสำเร็จ (succeed) ซึ่งกองทัพต้องไปต่อรองกับรัฐบาลท้องถิ่น (Local government negotiates with Army) อีกต่อหนึ่ง ถ้าต่อรองสำเร็จ สถานการณ์ก็จะกลับสู่ปกติ (Peace) แต่ถ้าไม่สำเร็จ ก็จะนำไปสู่สงคราม(กลางเมือง) (war) (ภายใต้การสนับสนุน(ลับๆ)ของรัฐบาลท้องถิ่น)
“รูปที่ ๑ แผนผังต้นไม้ในกระบวนการตัดสินใจทำรัฐประหาร”
……….
เพื่อที่จะตอบคำถามถึงโอกาสเกิดการรัฐประหารที่ต่างกันโดยใช้ทฤษฎีเกมนั้นสามารถทำได้โดย Backward Induction เพื่อหา Sub-game Perfect Nash Equilibrium จากช่วงเวลาที่ 3 ย้อนกลับมาหาคำตอบที่ต้องการในช่วงเวลาที่ 1
เริ่มต้นจากช่วงเวลาที่ 3 เมื่อสงคราม(กลางเมือง)เกิดขึ้น ทั้งกองทัพและรัฐบาลท้องถิ่นจะใช้งบประมาณที่ตนเองมีอยู่ในมือไปเพื่อการทำสงคราม (x’A, xL) ผลได้ของผู้ชนะในสงครามก็คืองบประมาณที่เหลืออยู่หลังจากที่แต่ละฝ่ายใช้ไปเพื่อการสงครามแล้ว (Y-x’A-xL)
กองทัพ (A) จะตัดสินใจใช้งบประมาณจำนวน x’A เพื่อแสวงหาผลได้สูงที่สุด
เช่นเดียวกับ รัฐบาลท้องถิ่น (L) ที่จะตัดสินใจใช้งบประมาณจำนวน xL เพื่อแสวงหาผลได้สูงที่สุดเช่นกัน
เนื่องจากทั้งสองสมการเป็นสมมาตร (Symmetric) และพวกเขาไม่สามารถจ่ายเงินเพื่อการสงครามได้มากกว่างบประมาณที่พวกเขามีอยู่ (Interior Solutions) ผลลัพธ์จากการคำนวณหาค่าสูงสุดจะได้ความน่าจะเป็นที่แต่ละฝ่ายจะชนะในสงคราม (Winning Probability) และผลได้ที่คาดว่าจะได้รับ (Expected Payoff) แสดงได้ตามลำดับ
เนื่องจากข้อจำกัด (Constraint) ของแต่ละฝ่ายก็คืิอจะไม่ลงทุนเพื่อสงครามเกินกว่าทรัพยากรที่ตนเองมี
ดังนั้น การตัดสินใจก่อสงครามกลางเมืองระหว่างกองทัพกับรัฐบาลท้องถิ่นจะอยู่ในช่วง เพราะถ้า แสดงว่าโครงสร้างรัฐบาลมีการกระจายอำนาจมาก แม้กองทัพจะยึดอำนาจจากรัฐบาลกลางแล้วก็มีงบประมาณไม่เพียงพอที่จะต่อสู้กับรัฐบาลท้องถิ่นในสงครามกลางเมืองได้ ขณะที่ถ้า แสดงว่าโครงสร้างรัฐบาลมีการรวมศูนย์อำนาจมาก เมื่อกองทัพยึดอำนาจจากรัฐบาลกลางได้ รัฐบาลท้องถิ่นย่อมไม่มีงบประมาณเพียงพอที่จะต่อสู้ในสงครามกลางเมืองได้ กล่าวคือ ชัยชนะของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะชัดเจนในสงครามกลางเมือง หากการกระจายอำนาจเอียงข้างไปสุดขั้วของด้านใดด้านหนึ่งของการกระจายอำนาจ
ช่วงเวลาที่ 2 เป็นช่วงของการต่อรองระหว่างคณะรัฐประหารกับรัฐบาลท้องถิ่น โดยถ้า สันติสุขจะเกิดขึ้นแน่นอน เพราะคณะรัฐประหารจะยอมผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งของรัฐบาลท้องถิ่น ขณะที่ถ้า คณะรัฐประหารซึ่งมีงบประมาณมากกว่าจะกุมอำนาจเหนือรัฐบาลท้องถิ่นไปโดยปริยาย พื้นที่ตรงกลาง จึงเป็นพื้นที่ต่อรองระหว่างสองกลุ่ม โดยฝ่ายใดจะมีอำนาจต่อรองมากกว่ากันก็ขึ้นอยู่กับว่าค่า s เข้าใกล้ด้านใดมากกว่ากัน ภายใต้การต่อรองที่เกิดขึ้น ผลได้ที่กองทัพจะได้รับคือ
รูปที่ ๒ แสดงความสัมพันธ์ระหว่างผลได้ของกองทัพ (แกนตั้ง) กับสัดส่วนของงบประมาณระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น (แกนนอน) ซึ่งแสดงถึงโครงสร้างการกระจายอำนาจของประเทศด้วย โดยถ้าประเทศมีการรวมศูนย์อำนาจมาก (ด้านซ้ายมือของกราฟ) ผลได้จากการรัฐประหารก็มีแนวโน้มที่จะมากตามไปด้วย ขณะที่ถ้าประเทศมีการกระจายอำนาจมาก (ด้านขวามือของกราฟ) ผลได้จากการรัฐประหารก็จะน้อย
“รูปที่ ๒ ความสัมพันธ์ระหว่างผลได้ของกองทัพกับสัดส่วนของงบประมาณระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น”
ช่วงเวลาที่ 1 เป็นช่วงการตัดสินใจของกองทัพว่าจะรัฐประหารหรือไม่ ทั้งนี้ก็ขึ้นอยู่กับความน่าจะเป็นและผลได้ของกองทัพหากทำการรัฐประหารสำเร็จเปรียบเทียบกับงบประมาณที่ต้องสูญเสียไป ดังสมการ
……….
ดังนั้น โอกาสที่เกิดรัฐประหารภายใต้โครงสร้างของรัฐบาลที่มีการกระจายอำนาจแตกต่างกัน สามารถแบ่งออกได้เป็น 3 ระดับ ได้แก่
1. ภายใต้โครงสร้างแบบรวมศูนย์มากๆ () การรัฐประหารจะเกิดขึ้นเมื่อ
2. ภายใต้โครงสร้างแบบกลางๆ () การรัฐประหารจะเกิดขึ้นเมื่อ
3. ภายใต้โครงสร้างแบบกระจายอำนาจมากๆ () การรัฐประหารจะเกิดขึ้นเมื่อ
กล่าวโดยสรุปก็คือ โอกาสในการเกิดรัฐประหารเมื่อเปรียบเทียบกับการกระจายอำนาจนั้นไม่ได้มีความสัมพันธ์เป็นเส้นตรง โดยกองทัพจะตัดสินใจทำรัฐประหารหรือไม่ขึ้นอยู่กับโอกาสชนะกับผลได้หลังการรัฐประหาร ซึ่งหากรัฐบาลมีการรวมศูนย์อำนาจมาก ผลได้หลังการรัฐประหารจะมาก แต่โอกาสชนะจะน้อย เพราะรัฐบาลกลางมีทรัพยากรมากในการต่อสู้กับกระบวนการรัฐประหาร ขณะที่หากรัฐบาลมีการกระจายอำนาจมาก ผลได้หลังการรัฐประหารก็จะน้อย แต่โอกาสชนะจะมาก เพราะรัฐบาลกลางจะไม่มีทรัพยากรมากพอในการต่อสู้กับกระบวนการรัฐประหาร อย่างไรก็ดี เมื่อรวมผลทั้งสองส่วนเข้าด้วยกันจะพบว่า โครงสร้างของรัฐบาลที่มีการรวมศูนย์อำนาจจะมีแนวโน้มที่จะก่อให้เกิดการรัฐประหารมากกว่าโครงสร้างของรัฐบาลที่มีการกระจายอำนาจ เนื่องจากผลได้ภายหลังการรัฐประหารจูงใจมากกว่า แม้โอกาสจะชนะน้อยลงก็ตาม
อย่างไรก็ดี หากประเทศเปรียบเทียบกรณีสุดขั้ว จะพบว่า การรัฐประหารจะกลับเกิดขึ้นในประเทศที่มีการรวมศูนย์อำนาจสุดขั้วมากกว่าในประเทศที่มีการกระจายอำนาจสุดขั้ว เพราะโอกาสชนะรัฐบาลจะสูงมากและมากพอจนคุ้มกับการก่อรัฐประหารแม้ผลได้จะไม่มากนักก็ตาม
……….
เมื่อนำเอาแนวคิดที่ได้ไปทดสอบกับข้อมูลเชิงประจักษ์ แต่เนื่องจากโอกาสในการรัฐประหารสำเร็จวัดได้จริงค่อนข้างยาก จึงใช้ความยืนยาวของรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารเป็นดัชนีแทนค่าโอกาสในการทำรัฐประหารสำเร็จ ดังแสดงในรูปที่ ๓ พบว่า ความสัมพันธ์ระหว่างอายุของรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร (แกนตั้ง) กับสัดส่วนของงบประมาณระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น (แกนนอน) ก็ได้ผลออกมาเป็นลบ สอดคล้องกับที่ทฤษฎีว่าไว้
“รูปที่ ๓ ความสัมพันธ์ระหว่างอายุของรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารกับสัดส่วนของงบประมาณระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น”
เช่นเดียวกับสมการในตารางที่ ๑ ซึ่งค่าสัมประสิทธิ์สัดส่วนของงบประมาณระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น และสัดส่วนของงบประมาณระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่นกำลังสอง ต่างก็มีนัยสำคัญทางสถิติ และมีเครื่องหมายบวกและลบตามลำดับ ซึ่งหมายความว่าผลกระทบดังกล่าวมีลักษณะแบบโค้งระฆังคว่ำ ซึ่งสอดคล้องกับทฤษฎีเช่นกัน
“ตารางที่ ๑ ผลการประมาณค่าความสัมพันธ์ระหว่างจำนวนของการทำรัฐประหารกับสัดส่วนของงบประมาณระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น”
……….
งานศึกษาชิ้นนี้ถือว่าใหม่มากทีเดียวในการเชื่อมโยงประเด็นของการกระจายอำนาจในทางเศรษฐศาสตร์สาธารณะ เข้ากับการทำรัฐประหารในทางเศรษฐศาสตร์การเมือง ซึ่งชี้ให้เห็นว่าหากเราต้องการลดจำนวนการเกิดรัฐประหารในประเทศ รัฐบาลของประเทศนั้นๆ ก็สามารถทำได้โดยกระจายอำนาจให้รัฐบาลท้องถิ่นอย่างเหมาะสมนั่นเอง และบทเรียนที่สำคัญก็คือ ยิ่งรัฐบาลรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ตัวเองมากเท่าไหร่ ก็ยิ่งจูงใจให้เกิดการรัฐประหารมากเท่านั้น
ที่มา: Ruixue Jia and Pinghan Liang (2012) Government Structure and Military Coups, Working Paper, Stockholm School of Economics.