กฎหมายจะควบคุม”วัฒนธรรมคอรัปชั่น”ได้หรือไม่?

คอรัปชั่นเกี่ยวข้องกับวัฒนธรรมของสังคมด้วย ไม่ว่ากฎหมายจะเข้มแข็งแค่ไหนจึงไม่อาจกำจัดให้หมดสิ้นไปได้โดยง่าย บทความนี้อาศัยการจอดรถผิดกฎหมายของนักการฑูตในนิวยอร์คมาทำให้รู้ว่า กฎหมายที่เข้มแข็ง แม้จะไม่ 100% แต่ก็ลดคอรัปชั่นได้มากอย่างมีนัยสำคัญเลยทีเดียว

……….

ที่ผ่านมาการศึกษาเกี่ยวกับคอรัปชั่นวนเวียนอยู่กับข้อมูลจากการสำรวจและออกแบบสอบถาม จากนั้นหาปัจจัยกำหนดระดับการคอรัปชั่นจากคำตอบที่ได้ และนำมาสู่ข้อสรุปผลที่แทบไม่ต่างกันว่าเกี่ยวโยงกับเรื่องของวัฒนธรรม ขณะที่การศึกษาปัจจัยกำหนดโดยวิถีทางเศรษฐศาสตร์แท้ๆ กลับมีให้เห็นน้อยมาก

ส่วนหนึ่งที่งานวิจัยมีให้เห็นไม่มากก็อาจจะมาจากความยากของการวิเคราะห์ในประเด็นที่ว่า วัฒนธรรม(ที่เอื้อต่อการคอรัปชั่น)ของสังคมส่งผลให้เกิดช่องว่างของการบังคับใช้กฎหมาย(ที่ให้สิทธิพิเศษกับคนบางกลุ่ม)อันเป็นสาเหตุของการคอรัปชั่น โดยทั้งสองส่วนที่ว่ามานั้นมีความเกี่ยวพันกันอย่างแยกไม่ออกว่าอะไรเป็นเหตุอะไรเป็นผลและมีผลต่อกันเท่าไหร่แน่

Fisman and Miguel (2006) พยายามแยกผลกระทบของการบังคับใช้กฎหมายกับวัฒนธรรมออกจากกัน พวกเขามองไปที่นักการฑูตจากหลายๆ ประเทศ ที่ทำงานอยู่ที่สำนักงานสหประชาชาติ (UN) ในนิวยอร์ค เพราะสถานการณ์เช่นนี้มันคือการที่บุคคลจากหลากหลายวัฒนธรรม(หลากหลายระดับการคอรัปชั่น) มาอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกัน ที่สำคัญเป็นกฎหมายที่เชื่อได้ว่ามีประสิทธิภาพเสียด้วย

การศึกษามุ่งไปที่การจอดรถยนต์ส่วนตัวแบบผิดกฎจราจรของนักการฑูตในนิวยอร์คเหล่านี้ในช่วง 1997-2005 เรื่องของเรื่องก็คือ เมื่อเหล่านักการฑูตและครอบครัวจอดรถ(ส่วนตัว)ผิดกฎจราจรและโดนใบสั่ง พวกเขาได้รับอภิสิทธิ์ในการที่จะไปจ่ายหรือไม่ไปจ่ายค่าปรับตามกฎหมายก็ได้ เนื่องจากรัฐบาลอเมริกันต้องการให้เกียรติและปฏิบัติอย่างดีเป็นพิเศษต่อพวกเขา โดยหวังว่าเจ้าหน้าที่ของอเมริกันเองจะได้รับการปฏิบัติที่ดีในประเทศของพวกเขาเหล่านั้นเช่นเดียวกัน ป้ายทะเบียนของรถนักการฑูตซึ่งมีตัวอักษร D ติดอยู่ ถึงกับเคยถูก BBC ขนานนามว่าเป็น “บัตรจอดรถฟรีที่ดีที่สุดในโลก”

“ป้ายทะเบียนนัการฑูตที่มีตัวอักษร D ติดอยู่” (ที่มาของภาพ)

……….

ภาพที่ ๑ (บน) แสดงจำนวนใบสั่งจากการทำผิดกฎจราจรของนักการฑูตแต่ละประเทศที่พวกเขาไม่ได้ไปจ่าย และเนื่องจากจำนวนนักการฑูตของแต่ละประเทศไม่เท่ากัน ข้อมูลในภาพจึงพิจารณาเป็นจำนวนใบสั่งเฉลี่ยต่อคน สีเข้มคือประเทศที่นักการฑูตได้รับใบสั่งและไม่ได้ไปจ่ายเป็นจำนวนมาก และสีอ่อนคือน้อย ส่วนภาพที่ ๑ (ล่าง) แสดงค่าดัชนีภาพพจน์คอรัปชั่น (Corruption Perception Index) ของแต่ละประเทศ โดยสีเข้มคือประเทศที่มีการคอรัปชั่นสูง และสีอ่อนคือต่ำ ความน่าสนใจก็คือ หากดูคร่าวๆ แล้ว ประเทศแถบสแกนดิเนเวียที่มีระดับการคอรัปชั่นต่ำทุกประเทศจะมีจำนวนใบสั่งที่ไม่ได้ไปจ่ายค่าปรับน้อย ขณะที่ประเทศแถบแอฟริกาที่มีการคอรัปชั่นสูงก็จะมีใบสั่งที่ไม่ได้ไปจ่ายค่าปรับเป็นจำนวนมาก

“ภาพที่ ๑ (บน) จำนวนใบสั่งจากการทำผิดกฎจราจรของนักการฑูตแต่ละประเทศที่พวกเขาไม่ได้ไปจ่ายต่อคน
(ล่าง) ดัชนีภาพพจน์คอรัปชั่นของแต่ละประเทศ (ที่มาของภาพ)
ประเทศไทยอยู่ลำดับที่ 32 จาก 146 ประเทศเรียงตามจำนวนใบสั่งต่อคนสูงที่สุด”

Fisman and Miguel (2006) ตีความว่า คนที่มาจากวัฒนธรรมที่มีการคอรัปชั่นสูง น่าจะเคยมีและใช้อภิสิทธิ์ในประเทศตนเองมาก่อนที่จะเข้ามาทำงานที่นิวยอร์ค พวกเขาจึงมีแนวโน้มสูงที่จะกระทำการใดใดจากสิทธิพิเศษที่ตนเองมีด้วยความเคยชิน โดยไม่ค่อยคำนึงถึงผลกระทบต่อสังคมมากนัก

บางคนคงโต้แย้งว่า นักการฑูตในกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียอาจจะมีภารกิจน้อยกว่าหรือไม่เร่งรีบ พวกเขาก็เลยไม่ต้องฝ่าฝืนกฎจราจร ใบสั่งจึงมีไม่มาก ข้อมูลที่ถูกต้องก็คือ พวกเขาได้รับใบสั่งจำนวนไม่มากก็จริง แต่เมื่อได้รับใบสั่ง พวกเขาเลือกที่จะไปจ่ายค่าปรับ ซึ่งเท่ากับว่า คนที่มาจากวัฒนธรรมที่ไม่มีสิทธิพิเศษมักจะเลือกที่จะเคารพกฎหมาย และยอมรับบทลงโทษเมื่อกระทำผิดมากกว่าคนที่มาจากวัฒนธรรมที่มีสิทธิพิเศษ

……….

การศึกษาทำการประมาณค่าสมการจำนวนใบสั่งที่ไม่ได้รับชำระเงินต่อนักการฑูตหนึ่งคน ร่วมกับปัจจัยด้านอื่นๆ ของแต่ละประเทศและดัชนีการคอรัปชั่น ซึ่งแสดงผลได้ในตารางที่ ๑ จะเห็นว่า ประเทศที่มีค่าดัชนีคอรัปชั่นสูงจะมีจำนวนใบสั่งที่ไม่ได้รับชำระเงินเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

“ตารางที่ ๑ ผลการประมาณค่าสมการจำนวนใบสั่งที่ไม่ได้รับชำระเงินต่อนักการฑูตหนึ่งคน”

Fisman and Miguel (2006) ยังสนใจต่อด้วยว่าเมื่อนักการฑูตเหล่านี้อยู่ในนิวยอร์คนานขึ้น พวกเขาจะปรับตัวเข้ากับกฎหมายและวัฒนธรรมใหม่ของนิวยอร์คที่มีคอรัปชั่นน้อย หรือจะยังคงเคยชินกับการใช้อภิสิทธิ์และเชี่ยวชาญมากขึ้นในการหาช่องว่างของกฎหมาย ผลการประมาณค่าจากข้อมูลของนักการฑูตรายบุคคลออกมาตามตารางที่ ๒ พบว่ายิ่งนักการทูตอยู่ที่นิวยอร์คนานขึ้น พวกเขากลับจะยิ่งมีจำนวนใบสั่งที่ไม่ได้ไปจ่ายค่าปรับมากขึ้นไปอีก นั่นหมายความว่า วัฒนธรรมที่ติดตัวมาเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงได้ยาก แม้ว่าคนเหล่านั้นจะไปอยู่ในวัฒนธรรมใหม่หรือกฎหมายใหม่ พวกเขาก็ยังคงพร้อมจะใช้ความเป็นอภิสิทธิ์ชนไม่เปลี่ยนแปลงไป

“ตารางที่ ๒ ผลการประมาณค่าสมการจำนวนใบสั่งที่ไม่ได้รับชำระเงินต่อนักการฑูตหนึ่งคน เมื่อพิจารณาเวลาที่พวกเขาอยู่ในนิวยอร์คแล้ว”

……….

อย่างไรก็ดี ต่อมา รัฐบาลท้องถิ่นของนิวยอร์คประสบกับแรงต้านอย่างหนัก เพราะการฝ่าฝืนกฎจราจรของนักการฑูตเหล่านี้สร้างความเดือดร้อนให้กับประชาชนเป็นจำนวนมาก และที่สำคัญ มันเป็นความไม่เท่าเทียมกันในแบบที่สังคมอเมริกันไม่อาจยอมรับได้ รัฐบาลนิวยอร์คจึงแก้เผ็ดนักการฑูตที่ไม่จ่ายค่าปรับโดยการหักเงินค่าปรับออกจากเงินช่วยเหลือระหว่างประเทศของประเทศนั้นๆ

“ลักษณะการจอดรถของนักการฑูตที่มักก่อให้เกิดปัญหา (ที่มาของภาพ)”

อันที่จริง การเรียกเก็บค่าปรับจากการจอดรถผิดกฎจราจรมันมีมูลค่าน้อยมากเมื่อเปรียบเทียบกับเงินช่วยเหลือระหว่างประเทศมูลค่ามหาศาล แต่มันก็ได้สร้างความอับอาย หรืออย่างน้อยก็เป็นการฟ้องให้รัฐบาลและประชาชนของประเทศนั้นๆ ได้รับรู้

ผลที่ตามมาดีเกินคาดคือ จำนวนใบสั่งที่ไม่ได้รับชำระลดลงอย่างมีนัยสำคัญ จากประมาณรวมๆ แล้ว 1000 ใบต่อเดือน เหลือแค่ประมาณ 70 ใบต่อเดือนเท่านั้น ตามภาพที่ ๒

“ภาพที่ ๒ จำนวนใบสั่งต่อเดือน”

Fisman and Miguel (2006) สนใจประเด็นนี้มาก เพราะอย่างน้อยก็ถือว่าเป็นบทลงโทษที่ดูจะได้ผลดีทีเดียว พวกเขาจึงนำเอาข้อมูลภายหลังจากที่รัฐบาลนิวยอร์คบังคับใช้กฎนี้มาทำการประมาณค่าสมการจำนวนใบสั่งที่ไม่ได้รับชำระเงินอีกครั้งหลังการบังคับเรียกเก็บจากเงินช่วยเหลือ ผลที่ได้เป็นตามตารางที่ ๓ ซึ่งแม้ว่าค่าดัชนีคอรัปชั่นจะยังคงมีผลต่อจำนวนใบสั่งที่ไม่ได้รับชำระ แต่ก็ลดลงอย่างมาก

จากการเปลี่ยนแปลงของค่าสัมประสิทธิ์ในกรณีที่ประเทศมีระดับการคอรัปชั่นกลางๆ ค่อนข้างสูง (ค่า CPI ประมาณ 4) จะเท่ากับว่า การบังคับใช้กฎหมายที่มีประสิทธิภาพลดการคอรัปชั่นลงไปได้ e^(1-0.3)(4) – 1 = 94% เลยทีเดียว

“ตารางที่ ๓ ผลการประมาณค่าสมการจำนวนใบสั่งที่ไม่ได้รับชำระเงินต่อนักการฑูตหนึ่งคน ภายหลังการใช้บังคับกฎใหม่”

……….

ข้อสรุปที่น่าสนใจของเรื่องนี้ก็คือ คนที่มาจากวัฒนธรรมที่มีการคอรัปชั่น นั่นหมายความว่าพวเขามีนิสัยนึกถึงประโยชน์ส่วนรวมน้อยกว่าประโยชน์ส่วนตน แม้จะมาอยู่ในสถานที่ที่มีกฎหมายและวัฒนธรรมใหม่ พวกเขาจะยังคงเคยชินกับการใช้ความเป็นอภิสิทธิ์ชนเช่นเดิม แถมยังมีการปรับตัวจนสามารถคอรัปชั่นได้มากขึ้นในวัฒนธรรมใหม่เสียอีก

แต่การบังคับใช้กฎหมายที่เข้มแข็งก็ยังคงเป็นหัวใจในการต่อต้านการคอรัปชั่น โดยสามารถลดระดับการคอรัปชั่นลงได้อย่างมีนัยสำคัญ แม้จะไม่อาจทำให้คอรัปชั่นหมดไปได้โดยสิ้นเชิง ส่วนหนึ่งเพราะคอรัปชั่นฝังตัวอยู่ในวัฒนธรรมซึ่งเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงได้ยากก็ตาม

แม้ว่าวิธีนี้อาจจะมีข้อโต้แย้งหลายประการ โดยเฉพาะจากนักสังคมศาสตร์ เนื่องจากเป็นการมองเพียงจุดเล็กๆ แต่ก็ถือได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นที่น่าสนใจ ด้วยวิธีมองที่ต่างออกไปในการวิเคราะห์ปัญหาคอรัปชั่น ซึ่งน่าจะทำให้งานวิจัยจำนวนมากได้ประโยชน์ในอนาคต แต่ความยากในความเป็นจริงคงอยู่ที่ว่า แม้กฎหมายจะลดระดับคอรัปชั่นได้มาก แต่คนที่คอรัปชั่นก็มักเป็นผู้ควบคุมกฎหมายด้วยเนี่ยสิ – -”

ที่มา: Raymond Fisman & Edward Miguel, 2006. “Cultures of Corruption: Evidence From Diplomatic Parking Tickets,” NBER Working Papers 12312, National Bureau of Economic Research.

featured image from here, rabbit homepage image’s intuition from Antoinette Portis’s Drawing and Mini car image from here