ข้อเสนอต่อการปฏิรูปการศึกษาไทยของ TDRI มี“วิธีคิด”อย่างไร?

ในบทความเรื่อง จะปฏิรูปการศึกษาไทย“ในระยะสั้น”อย่างไรดี? — บางส่วนจากข้อเสนอของ TDRI ได้นำเสนอแนวทางการปฏิรูประบบการศึกษาระยะสั้นที่ TDRI ให้ข้อสรุปสำคัญคือต้องสร้างระบบที่เน้นความรับผิดชอบ (Accountability) ซึ่งบทความนี้จะนำเสนอให้ลึกลงไปในรายละเอียดว่าข้อเสนอทั้งสามประการที่ TDRI เสนอมานั้นมีที่มาอย่างไร

……….

ดิลกะ (2555) ใช้ข้อมูลการสำรวจความสามารถของนักเรียนไทยในวิชาวิทยาศาสตร์และคณิตศาสตร์ของ Programme for International Student Assessment (PISA) ปี 2006 เพื่อตอบคำถามว่า การบริหารจัดการระบบการศึกษาที่ก่อให้เกิดคุณภาพ โดยวัดจากผลสัมฤทธิ์ของนักเรียน จะต้องมีปัจจัยอะไรบ้าง

ดิลกะ (2555) เริ่มจากการพิจารณาความเหลื่อมล้ำของโอกาสทางการศึกษาในประเทศไทยตลอดช่วงประมาณ 20 ปีที่ผ่านมา ด้วยอัตราการเข้าเรียนต่อของเยาวชนไทยแบ่งตามกลุ่มความร่ำรวยของพ่อแม่ (ตั้งแต่กลุ่มจนที่สุด หรือ Quartile 1 ไปจนถึงกลุ่มรวยที่สุด หรือ Quartile 4) ตามรูปที่ ๑ พบว่า เป็นเรื่องดีที่อัตราการเรียนต่อหลังจากจบการศึกษาภาคบังคับมีแนวโน้มสูงขึ้นมาก โดยเฉพาะเด็กที่มาจากครอบครัวยากจนที่สุด (Quartile 1) จากในปี 2529 มีเพียงร้อยละ 6.7 เท่านั้นเป็นร้อยละ 53.7 ในปี 2552 นั่นหมายความถึงความเหลื่อมล้ำที่ลดลงอย่างต่อเนื่อง

“ภาพที่ ๑ สัดส่วนการเข้าเรียนต่อในระดับมัธยมปลายของเยาวชน อายุ 16-19 ปี แบ่งตามกลุ่มรายได้ครัวเรือน (จากบทความ)”

แต่หากพิจารณาจากอัตราการเรียนต่อในระดับอุดมศึกษาในรูปที่ ๒ กลับพบว่าความเหลื่อมล้ำเพิ่มสูงขึ้นอย่างก้าวกระโดด ช่องว่างในการเรียนต่อระหว่างเด็กที่มาจากกลุ่มครอบครัวที่รวยที่สุด กับกลุ่มที่จนที่สุดเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 18.5 ในปี 2529 เป็นร้อยละ 42.5 ในปี 2552 หรือเพิ่มขึ้นมากกว่าหนึ่งเท่าตัว ทั้งที่ความเหลื่อมล้ำในระดับมัธยมศึกษาลดลงอย่างต่อเนื่อง คนส่วนใหญ่อาจคิดว่าเป็นเรื่องของค่าใช้จ่ายในการศึกษา แค่หลังจากปี 2539 ที่มีการจัดตั้งกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) แล้ว ความเหลื่อมล้ำกลับเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด

“ภาพที่ ๒ สัดส่วนการเข้าเรียนต่อในระดับอุดมศึกษาของเยาวชนอายุ 19-24 ปี แบ่งตามกลุ่มรายได้ครัวเรือน (จากบทความ)”

สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะความเหลื่อมล้ำของการเรียนต่อในระดับอุดมศึกษาไม่ได้เกิดจากการขาดแคลนปัจจัยทางการเงินที่อาจแก้ไขได้ด้วยการขยายเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษา หรือการอุดหนุนค่าเล่าเรียนเพียงอย่างเดียว แต่เป็นเพราะคุณภาพของการศึกษาที่ได้รับตั้งแต่ระดับก่อนวัยเรียนและคุณภาพการศึกษาขั้นพื้นฐาน รวมไปถึงปัญหาเกี่ยวข้องกับการเลี้ยงดู ความสำคัญที่พ่อแม่ให้กับการศึกษา ลักษณะครอบครัวที่อบอุ่น คุณภาพการศึกษาเสริมอื่นๆ ซึ่งเหล่านี้มีความสำคัญต่อความพร้อมในการเรียนต่อระดับอุดมศึกษา หรือพูดง่ายๆ คือ ผู้ได้รับการศึกษาของคนกลุ่มที่ยากจนที่สุดเพิ่มจำนวนขึ้น แต่ไม่มีคุณภาพที่ดีนัก ดังที่เห็นได้จากรูปที่ ๓ ซึ่งแสดงความสัมพันธ์ระหว่างคะแนนสอบ PISA 2006 ในวิชาวิทยาศาสตร์และคณิตศาสตร์เฉลี่ยของโรงเรียน กับค่าเฉลี่ยดัชนี Economic, Social and Cultural Status (ESCS) ในระดับโรงเรียน พบว่า เด็กที่มีภูมิหลัง ESCS ดีกว่าก็มีโอกาสที่จะมีผลการเรียนดีกว่าด้วย และนี่กลายเป็นปัจจัยสำคัญมากกว่าความเชื่อที่ว่าขาดแคลนเงินทุนในการเข้าสู่ระดับอุดมศึกษา

“ภาพที่ ๓ ความสัมพันธ์ระหว่างคะแนนเฉลี่ย PISA 2006 ในระดับโรงเรียน กับภูมิหลังทางสังคม (ESCS*) ของกลุ่มนักเรียนไทยอายุ 15 ปี (จากบทความ)”

……….

การแก้ปัญหาการศึกษาจึงไม่อาจทำได้โดยง่าย เพราะมันเกี่ยวโยงไปถึงภูมิหลังของครอบครัว ซึ่งใช้เวลานานและต้องอาศัยการปฏิรูประบบเศรษฐกิจเรื่องความเหลื่อมล้ำไปพร้อมๆ กัน แนวทางที่ TDRI เสนอจึงมุ่งไปที่การเพิ่มประสิทธิภาพของโรงเรียนบนพื้นฐานทรัพยากรที่มีอยู่เพื่อให้คุณภาพของการศึกษาในระยะสั้นถูกพัฒนาได้

เมื่อเน้นไปที่ประสิทธิภาพของการจัดการศึกษาบนฐานของทรัพยากรที่แต่ละโรงเรียนมีอยู่ ดิลกะ (2555) จึงนำเสนอแบบจำลองทางเศรษฐมิติเพื่อการวิเคราะห์ออกเป็นสองขั้นตอน ขั้นตอนแรกคือต้องระบุประสิทธิภาพการจัดการศึกษาของแต่ละโรงเรียนให้ได้ก่อน ว่าโรงเรียนไหนมีประสิทธิภาพดีหรือไม่ดีกว่ากัน จากนั้น ขั้นตอนที่สอง จะเรียงลำดับประสิทธิภาพของการจัดการศึกษาของแต่ละโรงเรียนและพิจารณาว่าปัจจัยสำคัญที่มีผลต่อคุณภาพการศึกษาในโรงเรียนกลุ่มที่มีประสิทธิภาพต่ำมีอะไรบ้าง เพื่อให้โรงเรียนในกลุ่มนี้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

ขั้นตอนที่หนึ่ง มองคะแนนสอบ PISA ของนักเรียนแต่ละคนเป็นผลผลิต (output) ที่เกิดจากฟังก์ชั่นการผลิตทางการศึกษา (educational production function) ของปัจจัยการผลิต (inputs) สองกลุ่ม คือ 1) ลักษณะส่วนตัวและภูมิหลังครอบครัวของนักเรียนแต่ละคน ซึ่งประกอบด้วยเพศ อายุ ชั้นเรียน และดัชนีภูมิหลังทางเศรษฐกิจและสังคมของครอบครัวนักเรียน (ESCS) และ 2) ทรัพยากรทางการเรียนการสอนของโรงเรียน ซึ่งประกอบด้วยสัดส่วนนักเรียนต่อครู (student teacher-ratio – STRATIO) สัดส่วนครูที่มีประกาศนียบัตร (Proportion of fully certified teachers – PROPCERT) และดัชนีคุณภาพทรัพยากรการเรียนการสอนในโรงเรียน (Quality of educational resources – SCMATEDU)

กำหนดให้ T_is เป็นคะแนนสอบของนักเรียน i ในโรงเรียน s และ F_is กับ R_s เป็นลักษณะส่วนตัวและภูมิหลังครอบครัวของนักเรียน และทรัพยากรของโรงเรียน ตามลำดับ ฟังก์ชั่นการผลิตทางการศึกษา ƒ(•) ซึ่งกำหนดผลผลิตที่เป็นคะแนนสูงสุดที่สามารถทำได้ (production frontier) ภายใต้ปัจจัยการผลิต F_is และ R_s ที่มีอยู่ โดยโรงเรียนต่างๆ อาจมีประสิทธิภาพในการผลิต (Eff_s) ที่แตกต่างกัน ซึ่งเป็นตัวกำหนดว่าคะแนนสอบของนักเรียนจะเข้าใกล้คะแนนสูงสุดที่สามารถทำได้มากน้อยเพียงใด

T_is = Eff_s x ƒ(F_is, R_s)

ซึ่งวิธีการทางเศรษฐมิติท่ีใช้ในการประมาณฟังก์ชั่นการผลิตในงานวิจัยน้ีคือ Stochastic Frontier Analysis (SFA) โดย Eff_s ∈ (0,1] ที่หาค่ามาได้นี้จะเป็นตัวแปรตามในขั้นตอนที่สอง

ผลการศึกษาที่ได้จากขั้นตอนนี้ แสดงได้ตามภาพที่ ๔ พบว่า ค่าประสิทธิภาพของโรงเรียนเฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 73.37 และมีการกระจายใกล้เคียงกับโค้งปกติ ส่วนความสัมพันธ์ระหว่างคะแนนประสิทธิภาพในการผลิตกับคะแนนสอบ PISA เฉลี่ยในระดับโรงเรียนถูกจัดแสดงอยู่ในกราฟด้านขวาของรูปเดียวกันซึ่งแสดงถึงความสัมพันธ์ในทางบวกอย่างชัดเจน กล่าวคือโรงเรียนที่มีประสิทธิภาพในการผลิตสูงมักจะมีคะแนนสอบเฉลี่ยของนักเรียนที่สูงขึ้นตามไปดว้ย

“ภาพที่ ๔ ฟังก์ชั่นความหนาแน่นของความน่าจะเป็นของประสิทธิภาพในการผลิต (ซ้าย) และ ความสัมพันธ์ระหว่างประสิทธิภาพในการผลิตกับคะแนน PISA เฉลี่ยของโรงเรียน (ขวา) (จากบทความ)”

……….

ขั้นตอนที่สอง ใช้วิธีการประมาณการสมการถดถอยแบบ Unconditional Quantile Regression เพื่อศึกษาผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงของตัวแปร X ที่มีต่อตัวแปร Y (Eff_s) ที่จุดต่างๆ ของ “unconditional” distribution ซึ่งในบทความนี้จะเป็นผลกระทบ ณ ตำแหน่ง quantile ต่างๆ (Q25, Q50, Q75) แทนที่จะเป็น OLS ที่เห็นผลเฉพาะค่าเฉล่ียเท่านั้น

ในบทความได้วิเคราะห์ถึงเรื่องความโปร่งใสทางด้านการเปิดเผยข้อมูลผลสัมฤทธิ์ของนักเรียน (transparency) ความมีอิสระในการบริหารจัดการของโรงเรียนในเรื่องหลักสูตรและงบประมาณ (autonomy) และกลไกความรับผิดรับชอบท่ีผูกกับผลสัมฤทธิ์ของนักเรียน (accountability) ไว้ค่อนข้างละเอียดในหลายมิติ โดย [เสด-ถะ-สาด].com ขอนำมาเสนอเฉพาะประเด็นหลักๆ บางส่วนเท่านั้น

ประเด็นเรื่องการเปิดเผยข้อมูลผลสัมฤทธิ์ของนักเรียนต่อสาธารณะเพื่อให้ผู้ปกครองและผู้มีส่วนได้เสียสามารถตรวจสอบได้จะเพิ่มความกดดันและส่งผลให้ประสิทธิภาพของโรงเรียนสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉล่ียของ Q25 Q50 และ Q75 พบว่า ผลกระทบต่อโรงเรียนที่มีประสิทธิภาพต่ำจะมีมากกว่า โดยโรงเรียนท่ี quantile 0.25 และ 0.5 จะเพิ่มประสิทธิภาพได้ถึง 3.97% และ 2.68% ตามลำดับ ส่วนผลกระทบสำหรับโรงเรียนประสิทธิภาพสูงท่ี quantile 0.75 เท่ากับ 1.05% โดยไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ เน่ืองจากโรงเรียนส่วนใหญ่ที่มีประสิทธิภาพสูงมีการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าวอยู่แล้ว (ภาพที่ ๕ ซ้าย) ขณะที่ตัวแปรความมีอิสระในการบริหารงบประมาณ พบว่า โรงเรียนในระดับ quantile ระหว่าง 0.2 ถึง 0.8 ความมีอิสระไม่ได้เป็นเครื่องรับประกันความสำเร็จในการเพิ่มประสิทธิภาพของโรงเรียน โดยการกระจายอำนาจน้ีจะประสบความสำเร็จก็ต่อเมื่อโรงเรียนมีความพร้อมในเรื่องกลไกความรับผิดชอบที่เข้มแข็งเสียก่อน (ภาพที่ ๕ กลาง) ขณะที่ระบบการประเมินครูใหญ่ที่ผูกผลตอบแทนความดีความชอบกับผลสัมฤทธิ์ของนักเรียนจะส่งผลดีต่อประสิทธิภาพของโรงเรียนในทุกระดับ quantile โดยเฉพาะแรงกดดันจากผู้ปกครอง (ภาพที่ ๕ ขวา)

“ภาพที่ ๕ ผลกระทบของการเปิดเผยข้อมูลผลการเรียนต่อสาธารณะ (และช่วงความเชื่อมั่น 95%) (ซ้าย) ผลกระทบจากการเพิ่มความมีอิสระในการบริหารงบประมาณ ภายใต้การมีส่วนร่วมจากผู้ปกครองในระดับต่างๆ (กลาง) ผลกระทบของการใช้ผลสัมฤทธิ์ของนักเรียนเพื่อประเมินครูใหญ่ ภายใต้การมีส่วนร่วมจากผู้ปกครองในระดับต่างๆ (ขวา) (จากบทความ)”

……….

กล่าวโดยสรุปก็คือ ที่มาของข้อเสนอในการปฏิรูปการศึกษาในระยะสั้นของ TDRI มาจากแบบจำลอง 2 ขั้น คือ หาค่าประสิทธิภาพก่อน ว่าโรงเรียนไหนมีมากหรือน้อย จากนั้นพิจารณาว่าปัจจัยใดบ้างที่ทำให้ประสิทธิภาพของโรงเรียนมีมากหรือน้อยต่างกัน แนวทางการปฏิรูปการศึกษาจึงอยู่บนพื้นฐานของปัจจัยเหล่านี้ ซึ่งก็คือข้อสรุปในสามประการที่ว่ามาข้างต้น

ต่อไปนี้เพื่อนๆ ก็จะเข้าใจว่าที่มาของแนวทางที่ TDRI เสนอมานั้น ไม่ได้มาแบบลอยๆ และเพื่อนๆ ที่ไม่เห็นด้วยก็อาจจะถกเถียงและเสนอแนะได้อย่างชัดเจนและตรงประเด็นมากขึ้น รวมทั้งเพื่อนๆ ที่ทำวิจัยหรือวิทยานิพนธ์อยู่ยังอาจนำเอาแนวคิดนี้ไปประยุกต์ใช้กับเรื่องอื่นๆ ทางสังคมได้อีกด้วยเช่นกัน

ที่มา: ดิลกะ ลัทธพิพัฒน์ (2555) “ผลกระทบของการสร้างความรับผิดชอบทางการศึกษาต่อสัมฤทธิผลของนักเรียนไทย” ในการสัมมนาวิชาการประจำปี 2554
“ยกเครื่องการศึกษาไทย: สู่การศึกษาที่มีคุณภาพอย่างทั่วถึง” ณ ห้องบางกอกคอนเวนชันเซ็นเตอร์ บี โรงแรมเซ็นทาราแกรนด์ เซ็นทรัลเวิลด์ 15 กุมภาพันธ์ 2555.

featured image from clipmass.com