บริหารจัดการ “ทรัพยากรร่วม” อย่างไรให้มีประสิทธิภาพ? — รางวัลโนเบลว่าด้วยการจัดการทรัพยากรร่วม ตอนที่ ๒ (จบ)

การบริหารจัดการทรัพยากรร่วม ตอนที่ ๒ นี้จะมาดูกันว่า ทางเลือกไม่ใช่โดยรัฐหรือเอกชน ซึ่งก็คือโดยชุมชน ที่ Ostrom เสนอมานั้น จำเป็นต้องมีกติกาอะไรบ้างจึงจะทำให้กบริหารจัดการทรัพยากรมีประสิทธิภาพและยั่งยืน

……….

จากบทความตอนแรก ทำไมการบริหารจัดการ “ทรัพยากรร่วม” จึงล้มเหลว? — รางวัลโนเบลว่าด้วยการจัดการทรัพยากรร่วม ตอนที่ ๑ [เสด-ถะ-สาด].com ได้อธิบายว่า “ทรัพยากรร่วม” คือทรัพยากรสาธารณะ ที่ประสบสภาวะความแออัด (Congestion) จนทำให้ตัวมันเองมีมูลค่า เกิดการแย่งชิงบริโภค และไม่มีความสาธารณะอีกต่อไป แนวทางการบริหารจัดการที่ผ่านมามักเป็นการควบคุมโดยตรงจากรัฐหรือไม่ก็ให้สัมปทานกับเอกชน ซึ่งประสบการณ์ในหลายประเทศแสดงให้เห็นว่าไม่ประสบความสำเร็จ

Ostrom ชี้ว่าสภาพความเป็นจริงแตกต่างจากองค์ความรู้ดั้งเดิมทางเศรษฐศาสตร์กระแสหลักอย่างมาก ทั้งนี้ ความมีเหตุมีผลเกินควรจนกลายเป็นความเห็นแก่ตัวของคนในชุมชนมักเกิดจากการที่พวกเขามีความรู้เกี่ยวกับสภาพแวดล้อมและผู้ใช้ทรัพยากรคนอื่นอย่างจำกัด แต่ที่จริง พวกเขาก็สามารถเรียนรู้ได้ และมักจะพยายามหาทางออกที่ดีขึ้นเรื่อยๆ เมื่อมีโอกาส ฉะนั้น หากผู้ใช้ทรัพยากรอยู่ในชุมชนเดียวกันและอยู่กับทรัพยากรมานานพอ ก็ย่อมมีความรู้เกี่ยวกับสภาพพื้นที่และผู้คนมากพอที่จะบริหารจัดการทรัพยากรร่วมกันได้อย่างมีประสิทธิภาพด้วย

อย่างไรก็ตาม ปทัสฐาน (Norm) ของแต่ละสังคมยังมีบทบาทในการกำหนดพฤติกรรมของผู้ใช้ทรัพยากรด้วย ปทัสฐานเป็นมาตรการกำกับพฤติกรรมของผู้ใช้ทรัพยากรว่าสิ่งใดถูก ควรทำ หรือสิ่งใดผิด ไม่ควรทำ การมีพฤติกรรมที่สอดคล้องกับปทัสฐานจะทำให้เห็นว่า หากมีการตั้งกฎกติกาบางอย่างขึ้น และชุมชนผู้ใช้ทรัพยากรนั้นมีปทัสฐานที่ให้ความสำคัญกับการรักษาคำพูด ปฏิบัติตามกติกา ก็มีความเป็นไปได้ว่าหากกติกาที่ร่างขึ้นมามีประสิทธิภาพในการจัดการทรัพยากร การจัดการนั้นก็มีโอกาสที่จะบรรลุผลเลิศได้มาก แต่หากชุมชนมีปทัสฐานในแบบที่หาประโยชน์ใส่ตัวและฉวยโอกาส ก็ยากที่การจัดการทรัพยากรจะบรรลุผลเลิศได้ อย่างไรก็ดี เงื่อนไขที่ว่ามาก็ขึ้นอยู่กับสถานการณ์ที่ผู้ใช้ทรัพยากรแต่ละคนกำลังเผชิญอยู่ด้วย หากพวกเขากำลังเผชิญสภาวะวิกฤตเศรษฐกิจเป็นการส่วนตัว เขาอาจตัดสินใจไม่ดูแลทรัพยากรและเลือกที่จะใช้ทรัพยากรอย่างสิ้นเปลืองแทนก็ได้ ในความเป็นจริง สังคมย่อมมีทั้งคนดีและคนไม่ดี กลไกการกำกับดูแล (Monitoring) และการลงโทษทางสังคม (Social Sanction) จึงมีบทบาทมากในการทำให้การจัดการทรัพยากรมีประสิทธิภาพ

“ทะเลสาบต้นน้ำ (ภาพโดย ธานี ชัยวัฒน์)”

จากแนวคิดของ Ostrom การบริหารจัดการทรัพยากรนั้นจึงเป็นไปได้ และอาจมีประสิทธิภาพดีกว่า หากการบริหารจัดการและกฎกติกาในการบริหารจัดการนั้นดำเนินการโดยผู้ใช้ทรัพยากรอย่างสมัครใจเอง เพราะพวกเขาสามารถร่วมมือกันเพื่อให้บรรลุเป้าหมายร่วมที่ดีสำหรับทุกฝ่ายได้ หากมีโอกาสได้คุยกัน และเนื่องจากผู้ใช้ทรัพยากรมีความรู้ในเชิงพื้นที่ของระบบนิเวศ และรู้จักกับผู้ใช้ทรัพยากรคนอื่น ทจึงำให้สามารถออกแบบกติกาที่เป็นที่ยอมรับและเหมาะกับบริบทในพื้นที่ด้วย

……….

Ostrom ได้นำเสนอ “หลักการออกแบบกติกา” (Design Principle) เพื่อเป็นลักษณะร่วมในเชิงสถาบันของชุมชนผู้ใช้ทรัพยากรในการบริหารจัดการทรัพยากรให้ดำรงอยู่ได้ยืนยาว โดยหลักการที่ว่านี้มีทั้งหมด 8 ประการ

๑) ต้องมีการระบุขอบเขตไว้อย่างชัดเจน (Clearly defined boundaries) ซึ่งขอบเขตที่ว่านี้ มีสองส่วนคือ 1) ขอบเขตเกี่ยวกับผู้ใช้ คือ ชุมชนที่ประสบความสำเร็จในการจัดการทรัพยากรต้องแยกแยะกันเองได้ว่า ใครคือคนที่มีสิทธิ์ในทรัพยากรนั้นและใครไม่มีสิทธิ์ และ 2) ขอบเขตของทรัพยากร คือ ทรัพยากรที่ถูกจัดการนั้นต้องสามารถแยกแยะได้ว่าชุมชนดูแลกันเอง หรือเป็นของระบบนิเวศน์สังคมที่ใหญ่กว่านั้น

๒) ต้องมีความสอดคล้องระหว่างกติกาว่าด้วยการเก็บเกี่ยวทรัพยากรและบำรุงรักษาระบบทรัพยากรกับเงื่อนไขทางสังคมและสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ (Congruence between appropriation and provision rules and local conditions)

๓) คนส่วนใหญ่ที่ได้รับผลจากการบริหารจัดการทรัพยากรต้องมีสิทธิ์ในการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและปรับปรุงกฎกติกาในการจัดการทรัพยากร (Collective-choice arrangements allowing for the participation of most of the appropriators in the decision making process)

๔) ต้องมีการกำกับดูแลที่มีประสิทธิผลโดยคนที่มีส่วนได้ส่วนเสียกับการใช้ทรัพยากรนั้นๆ (Effective monitoring by monitors who are part of or accountable to the appropriators) โดยการกำกับดูลมีสองส่วนคือ 1) มีการสอดส่องดูแลพฤติกรรมการเก็บเกี่ยวทรัพยากรและการบำรุงรักษาระบบทรัพยากรของผู้ใช้ทรัพยากรว่าเป็นไปตามกติกาที่วางไว้หรือไม่ 2) มีการสอดส่องดูแลสภาพของทรัพยากรอย่างสม่ำเสมอ

๕) การลงโทษต้องเป็นไปอย่างค่อยเป็นค่อยไป (Graduated sanctions for appropriators who do not respect community rules) คือ หากสอดส่องดูแลแล้วพบผู้กระทำผิด การลงโทษในครั้งแรกๆจะค่อนข้างเบามากในขณะที่หากผู้กระทำผิดละเมิดกฎซ้ำซากการลงโทษจะมีความรุนแรงเพิ่มขึ้น เพราะการลงโทษควรเป็นไปเพื่อสร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในชุมชน มากกว่าเพื่อทำให้เกิดความแปลกแยกกับคนบางคนในชุมชน

๖) ต้องมีกลไกในการจัดการความขัดแย้งที่มีต้นทุนต่ำและทำได้ง่าย (Conflict-resolution mechanisms which are cheap and easy of access)

๗) รัฐบาลรับรู้และให้สิทธิ์แก่ผู้ใช้ทรัพยากรในการวางกติกาการใช้และจัดการทรัพยากร (Minimal recognition of rights to organize)

๘) กติกาและการจัดการทรัพยากรต้องเชื่อมโยงและสอดคล้องกับระบบที่ใหญ่กว่า (In case of larger CPRs: Organisation in the form of multiple layers of nested enterprises, with small, local CPRs at their bases) ทั้งนี้เนื่องจากระบบทรัพยากร และการจัดการทรัพยากรเองก็ตั้งอยู่และเชื่อมโยงกับระบบนิเวศน์สังคมที่ใหญ่กว่านั้น ระบบการจัดการและกติกาจึงจำเป็นต้องสอดคล้องกับระบบที่ใหญ่กว่าด้วย

“น้ำตก (ภาพโดย ธานี ชัยวัฒน์)”

……….

หลักการสองข้อแรกสะท้อนว่า การจัดการทรัพยากรที่ประสบความสำเร็จนั้นจะมีความชัดเจนในแง่ของผู้ใช้และทรัพยากรที่จะถูกดูแล มีความเหมาะสมกับสภาพของทรัพยากรและเป็นธรรมกับผู้ใช้ทรัพยากรที่เป็นทั้งผู้ดูแลและผู้ได้รับผลประโยชน์จากทรัพยากร ซึ่งปัจจัยที่ทำให้เกิดสิ่งเหล่านี้ได้คือความรู้ท้องถิ่นที่ผู้ใช้ทรัพยากรมีเกี่ยวกับระบบทรัพยากรและผู้ใช้ทรัพยากรคนอื่นๆ นั่นเอง

หลักการข้อสามที่ให้ผู้ใช้มีส่วนร่วมในการปรับกฎกติกาก็สะท้อนว่า ชุมชนที่ประสบความสำเร็จในการจัดการเปิดโอกาสให้ผู้ใช้ทรัพยากรใช้ความรู้ที่มีในการปรับกติกาให้มีความชัดเจน เหมาะสมและเป็นธรรม ข้อสามนี้มีความเชื่อมโยงกับหลักการข้อเจ็ดคือการได้รับการยอมรับจากรัฐ หากรัฐไม่ยอมรับสิทธิ์และไม่เปิดโอกาสให้ผู้ใช้กำหนดกติกาได้เอง จะทำให้การจัดการทรัพยากรไม่สามารถปรับตัวได้ตามการเปลี่ยนแปลงของสภาพเศรษฐกิจและสังคม ณ ขณะนั้น ซึ่งจุดนี้เป็นสาเหตุให้ชุมชนหลายชุมชนที่เคยสามารถจัดการทรัพยากรได้มาก่อนประสบความล้มเหลวในที่สุด

ขณะที่กติกาข้อสี่ถึงหกที่เป็นเรื่องการสอดส่องดูแล การลงโทษและกลไกในการจัดการความขัดแย้งนั้นแสดงให้เห็นว่า การที่คนจะตัดสินใจร่วมกันลงมือลงแรงบริหารจัดการทรัพยากรร่วมนั้นต้องเกิดจากความเชื่อใจกันว่าอีกฝ่ายหนึ่งจะไม่ผิดสัญญา กติกาสามข้อนี้ทำให้คนในชุมชนผู้ใช้สามารถเชื่อใจกันได้ว่าจะทำตามกติกา และเนื่องด้วยคนที่คุมกติกามักเป็นผู้ใช้ด้วยกันและมีความรู้เกี่ยวกับผู้ใช้คนอื่นๆ หากมีการละเมิดกติกาขึ้นครั้งแรกซึ่งอาจจะเกิดจากเหตุจำเป็นในชีวิตบางประการ การลงโทษแบบค่อยเป็นค่อยไปก็จะทำให้คนที่ละเมิดท่ีอยูในเงื่อนไขแบบนี้ไม่เดือดร้อนจนเกินไปอีกด้วย กลไกการจัดการความขัดแย้งที่ต้นทุนต่ำยังทำให้การตรวจตราและลงโทษผู้ละเมิดกฎเป็นไปได้โดยง่ายอีกด้วย นอกจากนี้หากเกิดความขัดแย้งข้ึนก็จะไม่ทำให้บานปลายจนกระทั่งกระทบถึงความสัมพันธ์ในชุมชนและความไว้เนื้อเชื่อใจกัน

Ostrom ชี้ว่า กรณีศึกษาที่การบริหารจัดการทรัพยากรร่วมที่ประสบความสำเร็จและทนต่อการเปลี่ยนแปลงภายนอกได้นั้นต้องมีลักษณะกฎกติกาที่สอดคล้องกับหลักการข้างต้นทุกข้อ เพราะการขาดไปเพียงข้อใดข้อหนึ่ง การบริหารจัดการก็จะมีความเปราะบางต่อการเปลี่ยนแปลงและเสี่ยงต่อการล่มสลายได้

“สวนสาธารณะ (ภาพโดย ธานี ชัยวัฒน์)”

ประเด็นใหญ่ที่สังคมควรจะเรียนรู้จากนักรัฐศาสตร์รางวัลโนเบลทางเศรษฐศาสตร์ผู้นี้คือ หากเราสามารถออกแบบกติกาอย่างเหมาะสมแล้ว การบริหารจัดการทรัพยากรร่วมโดยชุมชน จะเป็นทางเลือกที่ดีต่อความยั่งยืนของทรัพยากร ภายใต้สถานการณ์ที่หลายประเทศได้เรียนรู้จากความไร้ประสิทธิภาพของการควบคุมทางตรงจากรัฐและการให้สัมปทานกับเอกชน และประเทศไทยเองก็คงถึงเวลาที่จะต้องกลับมาทบทวนเรื่องเหล่านี้เช่นกัน

[เสด-ถะ-สาด].com ขอขอบคุณ
คุณชุมาพร แต่งเกลี้ยง ที่ทำให้ผุ้เขียนหันมาสนใจอย่างจริงจังกับเรื่องการจัดการทรัพยากรท้องถิ่น
คุณชินาวุธ ชินะประยูร ที่ทวีตข้อความเรื่อง Ostrom จนเป็นแรงบันดาลใจให้เกิดบทความนี้ขึ้น
อ.ชล บุนนาค ที่ทั้งหมดของบทความชิ้นนี้มาจากการสรุปงานเขียนของอาจารย์

๑) ชล บุนนาค (มปป.) “แนวคิดว่าด้วยการจัดการทรัพยากรร่วม: ประสบการณ์จากต่างประเทศและแนวคิดในประเทศไทย” ชุดหนังสือ การสำรวจองค์ความรู้เพื่อการปฏิรูปประเทศไทย ดาวน์โหลด ที่นี่.
๒) Wikipedia “Common-pool resource” online here.

featured image from here