ทำไมการบริหารจัดการ “ทรัพยากรร่วม” จึงล้มเหลว? — รางวัลโนเบลว่าด้วยการจัดการทรัพยากรร่วม ตอนที่ ๑

Elinor Ostrom เจ้าของรางวัลโนเบลเศรษฐศาสตร์ปี 2009 เรื่อง “การบริหารจัดการทรัพยากรร่วม” (Common-pool Resources) ได้บอกให้เรารู้ว่า ที่ผ่านมา ทำไมสังคมส่วนใหญ่จึงล้มเหลวในการดูแลทรัพยากรของตน

……….

สถานการณ์น้ำท่วมที่เกิดขึ้นในประเทศไทยคงทำให้หลายคนนึกไปถึงคำว่า “ทรัพยากร” ที่เข้ามาเกี่ยวข้องอยู่หลายประเภท เช่น ป่าไม้ แม่น้ำ คูคลอง ทุ่งหญ้ารับน้ำ ซึ่งที่ผ่านมา เราได้ฝากไว้กับการบริหารจัดการโดยรัฐส่วนกลางมาตลอด เราคงไม่ได้มีเจตนาโทษกันไปมาว่าใครถูกหรือผิด ทำดีหรือเลวร้าย แต่การฝากไว้ในมือของรัฐส่วนกลางก็ได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่า การบริหารจัดการทรัพยากรเหล่านั้นอาจไม่ได้นำไปสู่ผลเลิศเสมอไป

แล้วจะต้องทำอย่างไรกับทรัพยากรดังกล่าว

Elinor Ostrom นักรัฐศาสตร์ (Political Scientist) จาก Indiana University ซึ่งเป็นผู้หญิงคนแรกที่ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ในปี 2009 ได้ให้แนวคิดเรื่อง “การบริหารจัดการทรัพยากรร่วม” (Common-pool Resources) เอาไว้แล้ว

“Elinor Ostrom (ภาพจาก wikipedia)”

บทความชิ้นนี้มี ๒ ตอน โดยตอนที่ ๑ จะกล่าวถึงว่า “ทรัพยากรร่วม” คืออะไร และรูปแบบการบริหารจัดการดังเช่นในอดีตที่ผ่านมา ทำไมจึงล้มเหลว ขณะที่ตอนที่ ๒ จะมาลองดูกันว่า Ostrom เสนอทางออกเอาไว้อย่างไร

……….

ที่ผ่านมา เราคุ้นเคยกับคำว่า “สินค้าเอกชน” (Private Goods) [ซึ่งมักเรียกว่า "สินค้า" เฉยๆ] และคำว่า “สินค้าสาธารณะ” (Public Goods) แต่เรากลับไม่ค่อยคุ้นกับคำว่า “สินค้ากลุ่ม” (Club Goods) และ “สินค้าร่วม” (Common Goods)

อันที่จริง สินค้าที่ว่ามาทั้ง 4 ประเภทนี้มีเกณฑ์การแบ่งอยู่ 2 ด้านคือ
- สามารถกีดกันการใช้ของผู้บริโภคคนอื่นจากการได้ประโยชน์ได้หรือไม่ (Excludable / Non-Excludable) เช่น การติดตั้งไฟริมถนนหน้าบ้านย่อมไม่สามารถกีดกันผู้ใช้ถนนคนอื่นได้ประโยชน์จากไฟของเราได้
- การบริโภคของคนหนึ่งส่งผลกระทบต่อระดับความพอใจของอีกคนหนึ่งหรือไม่ (Rivalrous / Non-Rivalrous) เช่น การเปิดเพลงเพราะๆ ฟังผ่านลำโพง และให้คนอื่นฟังด้วย จะไม่ทำให้ความไพเราะของเพลงลดลง

ประเภทของสินค้า

	Excludable	Non-Excludable
Rivalrous	Private Goods อาหาร เสื้อผ้า รถยนต์ เครื่องใช้ไฟฟ้า	Common Goods แม่น้ำ ป่าไม้ ถ้ำ
Non-Rivalrous	Club Goods ดูหนัง ที่จอดรถ เคเบิลทีวี	Public Goods วิวทะเล ฟรีทีวี การป้องกันประเทศ

จากตาราง อธิบายได้ว่า

• อาหาร – เราสามารถกีดกันคนอื่นไม่ให้กินกับเราได้ (Excludable) และเมื่อเรากินแล้วคนอื่นก็พอใจน้อยลง [เพราะอดกิน] (Rivalrous) ดังนั้น อาหารเป็นสินค้าเอกชน
• วิวทะเล – เราไม่สามารถกีดกันคนอื่นให้เห็นได้ (Non-Excludable) และเมื่อเราเห็นแล้วคนอื่นก็ไม่ได้พอใจน้อยลง [วิวยังสวยเหมือนเดิม] (Non-Rivalrous) ดังนั้น วิวทะเลเป็นสินค้าสาธารณะ
• ดูหนัง – เราสามารถกีดกันคนอื่นไม่ให้ดูกับเราได้ (Excludable) และเมื่อเราดูแล้วคนอื่นก็ไม่ได้พอใจน้อยลง [หนังสนุกเท่าเดิม] (Non-Rivalrous) ดังนั้น ดูหนังเป็นสินค้ากลุ่ม
• แม่น้ำ – เราไม่สามารถกีดกันคนอื่นให้จับปลาได้ (Non-Excludable) และเมื่อเราจับปลาแล้วคนอื่นก็พอใจน้อยลง [เพราะจำนวนปลาน้อยลง] (Rivalrous) ดังนั้น แม่น้ำเป็นสินค้าร่วม

ถ้าเราลองสังเกตในตารางดีดี จะพบว่า เรามักจำแนกสินค้าออกเป็นแค่สองประเภทคือ สินค้าเอกชน และ สินค้าสาธารณะ แล้วเราก็เหมารวมเอาทั้งหมดในแนวตั้งของตารางเป็นสินค้าประเภทนั้นๆ ไปเลย เช่น เรารวมเอาดูหนัง ที่จอดรถ เคเบิลทีวีไปเป็นสินค้าเอกชน และเอาแม่น้ำ ป่าไม้ ถ้ำไปเป็นสินค้าสาธารณะ เพราะเราใช้เกณฑ์ที่ว่ามันเป็นของเราหรือไม่ ง่ายกว่านั้นก็คือ เราต้องจ่ายสตางค์ไหมที่จะได้มันมา แน่นอนว่า สินค้าส่วนมากถ้าต้องเสียสตางค์ มักเป็น Excludable และถ้าสินค้าไม่ต้องเสียสตางค์ [หรืออาจจะเสียน้อยมากๆ] ก็มักจะเป็น Non-Excludable เกณฑ์นี้จึงกลายเป็นหลักในการแบ่งประเภทสินค้าไปโดยปริยาย

……….

เมื่อเราคุ้นเคยกับการจำแนกประเภทสินค้าออกเป็นแค่สองกลุ่ม เราจึงตกอยู่ในกับดักของการวิเคราะห์ภายใต้ความเชื่อที่ว่ามันควรเป็นแค่แบบใดแบบหนึ่งในสองกลุ่มดังกล่าวด้วย

“ป่าไม้ (ภาพจาก neil1877 @flickr)”

กับดักสำคัญก็คือวิธีคิดเกี่ยวกับ “โศกนาฏกรรมของทรัพยากรร่วม” (The Tragedy of the Commons) ที่นำเสนอตัวอย่างโดย Garrett Hardin ในปี 1968 ที่ว่า หากมีทุ่งหญ้าอยู่แห่งหนึ่งเป็นของชุมชน และทุ่งหญ้านั้นเปิดกว้างให้ทุกคนเข้ามาใช้เลี้ยงสัตว์ได้อย่างไม่จำกัด (Open Access to All) คนเลี้ยงสัตว์แต่ละคนย่อมได้ประโยชน์โดยตรงจากการใช้ทุ่งหญ้า ก่อนที่เวลาจะผ่านไป ทุกคนต่างรู้ดีว่าทุ่งหญ้าจะต้องเสื่อมโทรมลงจากการใช้ประโยชน์ และจะได้รับผลกระทบกันอย่างถ้วนหน้า ดังนั้น สิ่งที่คนเลี้ยงสัตว์แต่ละคนควรจะทำก็คือรีบนำสัตว์ของตนเข้ามากินหญ้าให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ก่อนที่ทุ่งหญ้าจะเสื่อมโทรม ท้ายที่สุด ทุ่งหญ้าก็จะถูกใช้ประโยชน์เกินกว่าศักยภาพที่ควรจะเป็น [เกินกว่าที่มันจะสามารถฟื้นฟู้ตัวเองได้] เสื่อมสภาพลงอย่างในเวลาอันรวดเร็ว หรืออาจล่มสลายไปเลย

กับดักความคิดเช่นนี้ถูกรองรับให้ต้องเชื่อมากขึ้นไปอีกด้วย “ทฤษฎีเกมว่าด้วยนักโทษ” (Prisoner’s Dilemma) ที่ให้ข้อสรุปว่าแต่ละคนจะแสวงหาทางเลือกที่ดีที่สุดให้กับตนเอง ซึ่งไม่จำเป็นว่าต้องดีที่สุดกับสังคม และ “ตรรกะว่าด้วยการกระทำร่วม” (The Logic of Collective Action) ที่ว่าในความร่วมมือใดใดก็ตามเพื่อผลประโยชน์ของสังคมแล้ว จะมีคนที่ไม่ทำอะไรและเอาประโยชน์ฟรีๆ (Free Rider) จากความร่วมมือดังกล่าวเสมอ จึงไม่มีใครอยากทำเพื่อสังคม

“แม่น้ำ (ภาพจาก Jim Bahn @flickr)”

……….

ผลก็คือ แนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรจึงไปตกที่ว่า ต้องมีผู้รับผิดชอบโดยตรงในการกำกับดูแลทรัพยากร เพื่อไม่ให้ทรัพยากรถูกใช้มากเกินไป ซึ่งหากไม่ใช่การบริหารจัดการแบบสินค้าเอกชนก็ควรเป็นแบบสินค้าสาธารณะ และนำมาสู่ข้อสรุปที่ว่าถ้าไม่ใช่ 1) การดูแลควบคุมโดยตรงจากรัฐ ก็ต้องเป็น 2) การให้สัมปทานกับเอกชน (Privatization) นั่นเอง

สำหรับแนวทางแรก การควบคุมโดยตรงจากรัฐ มาจากความเชื่อที่ว่า รัฐควรจะมีบทบาทเป็นแรงบังคับจากภายนอกให้บุคคลเลือกทางเลือกที่ถูกต้องและลงโทษหากมีการทำผิดกติกา ตัวอย่างเช่น รัฐเข้ามาวางกฎระเบียบควบคุมการใช้ทรัพยากรทางทะเล (ห้ามจับปลาบางฤดูกาล กำหนดขนาดตาข่าย) มิเช่นนั้นแล้ว ต่างคนจะแย่งกันจับจนปลาสูญพันธุ์ อย่างไรก็ดี แนวทางนี้จะประสบผลเลิศก็ต่อเมื่อรัฐมีข้อมูลอย่างสมบูรณ์และสามารถบังคับใช้กฎกติกาได้อย่างแม่นยำและทั่วถึง ซึ่งในความจริงอาจไม่เป็นเช่นนั้น เพราะรัฐไม่มีข้อมูลที่ดีพอ และไม่มีประสิทธิภาพในการบังคับใช้กติกา เช่น รัฐบาลประชาธิปไตยที่หวังคะแนนเสียงในการเลือกตั้งย่อมไม่อาจเวนคืนป่าไม้ที่ถูกทำลายกลับมาได้ เพราะกลัวเสียคะแนนนิยม หรือกลัวกระทบนายทุน จนท้ายที่สุดแล้วย่อมไม่มีใครทำตามกติกาและทรัพยากรก็ตกอยู่ในสภาพเปิดกว้าง ไม่มีกรรมสิทธิ์ที่ชัดเจน และจบลงด้วยโศกนาฏกรรมของทรัพยากรร่วมเช่นเดิม เหมือนกับข้อความทางเศรษฐศาสตร์ที่ว่า “everybody’s property is no one’s property” (“ทรัพย์สินที่เป็นของทุกคน ย่อมจะไม่เป็นของใครเลยสักคน”)

ส่วนแนวทางการให้สัมปทานกับเอกชนก็คือ การที่รัฐให้สิทธิ์ให้แก่เอกชนเป็นผู้ควบคุมโดยตรงด้วยการใช้ประโยชน์และดูแลรักษาทรัพยากรแทนรัฐ โดยเชื่อว่าเอกชนจะมีแรงจูงใจในการดูแลรักษาระบบทรัพยากรนั้นให้อยู่ในสภาพดี เพราะจะต้องใช้ประโยชน์จากทรัพยากรนี้ไปอีกนาน จึงไม่ต้องการให้เสื่อมโทรมเร็วเกินควร แต่ก็ไม่อาจเกิดผลเลิศถ้าทรัพยากรบางอย่างมีความจำกัดในวงกว้างไม่เพียงแค่ในท้องถิ่น เช่น หากให้สิทธิเอกชนบนทุ่งกุลาร้องไห้ ก็เท่ากับว่าเอกชนจะกลายเป็นผู้ผูกขาดข้าวที่มีคุณภาพไปโดยปริยาย หรือหากธรรมชาติของทรัพยากรร่วมมีความไม่แน่นอน เอกชนที่จะต้องแยกรับความเสี่ยงแทน เช่น ทุ่งหญ้าเลี้ยงสัตว์ถูกแบ่งเป็นสองส่วนให้คนเลี้ยงสัตว์แต่ละคน แต่ทุ่งเลี้ยงสัตว์นี้บางฤดูฝั่งหนึ่งมีหญ้า ฝั่งหนึ่งแห้งแล้งสลับกันไป ถ้าปีไหนรายใดโชคร้ายที่พื้นที่ของตนแห้งแล้งก็อาจขาดทุนจนไม่สามารถเลี้ยงสัตว์ได้อีก รวมทั้งการให้สัมปทานกับเอกชนอาจไปขัดกันหรือส่งผลกระทบภายนอก (Externalities) กับวิถีการดำเนินชีวิตของชาวบ้านในชุมชน และกลายเป็นความขัดแย้งแทนที่ เช่น กรณีการให้สัมปทานเก็บรังนกในถ้ำทางใต้ของไทย

ดังนั้น ทั้งการควบคุมโดยตรงจากรัฐและการให้สัมปทานกับเอกชนก็อาจไม่ได้ช่วยให้การบริหารจัดการทรัพยากรร่วมบรรลุผลเลิศแต่อย่างใด

“ถ้ำ (ภาพจาก watchsmart @flickr)”

……….

การบริหารจัดการดังกล่าวที่ไม่อาจบรรลุผลเลิศได้นั้นมาจากสองสาเหตุหลักๆ สาเหตุแรกก็คือ สินค้าที่ว่ามา เช่น แม่น้ำ(ที่มีปลา) ป่าไม้(ที่มีไม้) ถ้ำ(ที่มีรังนก) ไม่ใช่สินค้าสาธารณะโดยแท้ (Pure Public Goods) หรือสินค้าเอกชนโดยแท้ (Pure Private Goods) แต่เราไปพยายามบริหารจัดการมันจหมือนเป็นแบบใดแบบหนึ่ง แม่น้ำ(ที่มีปลา) ป่าไม้(ที่มีไม้) ถ้ำ(ที่มีรังนก) จะเป็นสินค้าสาธารณะโดยแท้ หากปลา ไม้ หรือรังนกไม่มีวันหมด นั่นคือ การใช้ทรัพยากรของคนหนึ่งจะไม่กระทบคนอื่นที่เหลือ (Non-Rivalrous) แต่หากมีสภาพความแออัดเกิดขึ้น (Congestion) การใช้ทรัพยากรเหล่านี้ย่อมกระทบกับคนอื่น เพราะมีไม่เพียงพอ และนี่คือสาเหตุที่ว่าสินค้าที่เคยเป็นสาธารณะอย่างไม่มีปัญหาในอดีต ทำไมจึงมีปัญหาในปัจจุบัน ก็เพราะประชากรมีจำนวนมากขึ้นจนมีความต้องการมากกว่าทรัพยากรที่มีอยู่ ทรัพยากรเหล่านี้จึงมีความเป็นกึ่ง (Quasi-) ของสินค้าเอกชนและสินค้าสาธารณะในตัวของมันเอง [หรืออาจจะเพราะการบริหารจัดการทรัพยากรไม่ดีพอ]

Ostrom จึงใช้คำว่า ทรัพยากรร่วม (Common-pool Resources) แทนคำว่า สินค้าร่วม (Common Goods) เพราะเป็นการกลายสภาพจากทรัพยากรสาธารณะมาเป็นเสมือนเป็นสินค้าประเภทหนึ่งที่มีมูลค่า หากมีความแออัดในการใช้ทรัพยากรนั้นๆ

สาเหตุที่สอง Ostrom กล่าวว่าแนวคิดทั้งสามข้างต้น — the tragedy of the commons, the prisoners’s dilemma, and the logic of collective action — ไม่ได้ผิด แต่ไม่เพียงพอต่อการอธิบายโลกความเป็นจริง เพราะแนวคิดเหล่านี้อยู่บนพื้นฐานเดียวกันที่ว่า มนุษย์ซึ่งมีเหตุมีผลทางเศรษฐศาสตร์จะมีพฤติกรรมเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนและขัดกันกับผลประโยชน์ส่วนรวม ซึ่งจะถูกต้องในสถานการณ์ที่เฉพาะเจาะจงมากๆ นั่นคือ ต้องเห็นแก่ประโยชน์ปัจจุบันมากกว่าอนาคตมาก (high discount rates) มีความไว้เนื้อเชื่อใจต่อคนในสังคมตนเองน้อยมาก (little mutual trust) ไม่มีความสามารถในการทำงานร่วมกัน (no capacity to communicate or to enter into binding agreements) และไม่มีโอกาสสร้างกลไกการกำกับดูแลไม่ให้ใช้ทรัพยากรมากเกินไป (not arrange for monitoring and enforcing mechanisms to avoid overinvestment and overuse)

อย่างไรก็ตาม การจะต้องมีผู้รับผิดชอบกำกับดูแลทรัพยากรนั้นน่าจะเป็นสิ่งที่ถูกต้อง แต่เราอาจไม่ได้มีแค่สองทางเลือก เพราะทรัพยากรร่วมไม่ได้ต้องเป็นแค่ของรัฐหรือเอกชนเท่านั้น รวมทั้งการมองเห็นว่าการใช้ทรัพยากรของคนในชุมชนจะก่อให้เกิดโศกนาฏกรรมของทรัพยากรร่วมเสมอไปก็ดูเป็นมุมมองที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง Ostrom จึงเสนอทางเลือกที่สามขึ้นมา รวมทั้งได้ทำการศึกษาในหลายประเทศ จนได้เป็นกติกาที่เป็นตัวกำหนดความยั่งยืนของการบริหารจัดการทรัพยากร ซึ่งจะได้นำมาเสนอต่อไปในตอนที่ ๒

[เสด-ถะ-สาด].com ขอขอบคุณ
คุณชุมาพร แต่งเกลี้ยง ที่ทำให้ผุ้เขียนหันมาสนใจอย่างจริงจังกับเรื่องการจัดการทรัพยากรท้องถิ่น
คุณชินาวุธ ชินะประยูร ที่ทวีตข้อความเรื่อง Ostrom จนเป็นแรงบันดาลใจให้เกิดบทความนี้ขึ้น
อ.ชล บุนนาค ที่เขียนหนังสือดีดีและอ่านง่ายเกี่ยวกับเรื่องนี้ขึ้นมาไว้แล้วก่อนหน้านี้

๑) วรากรณ์ สามโกเศศ (2552) “รางวัลโนเบิลเศรษฐศาสตร์หญิงคนแรก” หนังสือพิมพ์มติชน 22 ตุลาคม 2552.
๒) ชล บุนนาค (มปป.) “แนวคิดว่าด้วยการจัดการทรัพยากรร่วม: ประสบการณ์จากต่างประเทศและแนวคิดในประเทศไทย” ชุดหนังสือ การสำรวจองค์ความรู้เพื่อการปฏิรูปประเทศไทย ดาวน์โหลด ที่นี่.
๓) Ostrom, Elinor (1990) “Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action (Political Economy of Institutions and Decisions)” Cambridge University Press, [Kindle Edition].
๔) Wikipedia “Common-pool resource” online here.

featured image from here